新密是河南省会郑州的一个县级市,郑州都市区的重要组团,毗邻郑州航空港经济综合实验区,区域面积平方公里,人口80万,辖13个乡镇、4个街道、1个景区管委,个行政村、47个社区居委会。境内生态植被良好,森林覆盖率44%,是全国绿化模范县市;文化底蕴深厚,被命名为“中国羲皇文化之乡”“岐黄文化发祥圣地”“徐霞客游线标志地”;矿产资源丰富,工业起步较早,年中国工业百强县(市)中排名第34位,全国县域经济百强县排名第95位,综合实力连年位居河南省前列。
近年来,新密市认真贯彻落实中央、省和郑州市的部署要求,立足县域实际,顺应群众意愿,以促进城乡居民共同富裕小康为根本目的,统筹城乡规划、统筹产业布局、统筹基础设施和公共服务,“一城、一区、新市镇、新型社区”的城镇体系和“产业聚集区—专业园区—乡镇创业园—农民创业园”的产业布局初步形成,城乡一体化发展迈出坚实步伐,走出了一条具有新密特色的县域“三化”协调“四化”同步发展路子,全市城乡面貌发生显著变化。
———1———
县域新型城镇化建设进展情况
年以来,新密市积极探索新型城镇化建设的路子,从煤矿沉陷区搬迁安置,到社会主义新农村的“五通四改”,再到新型农村社区建设,持续加大投入,持续克难攻坚,持续强力推进。—年连续三年获得郑州市新型城镇化先进单位,被国家发改委城市和小城镇改革发展中心评价为新型城镇化建设“新密模式”。新型社区入住群众17万人。新型社区建设按照“市规划、镇主导、村建设”的原则,坚持“四个优先”(中心城区、产业集聚区、镇区规划区并城并镇,干线公路两侧1公里沿线村庄社区化,煤矿塌陷区群众安置,贫困山区易地扶贫搬迁)进行建设,建成和在建社区78个、万平方米,入住群众17.6万人。社区设施配套,按照“五通七有两集中”和“1+25”标准,共建设水、电、气、路、公共餐厅、游园绿地、学校、幼儿园、科技文化服务中心、警务室等基础设施和公共服务项目个,让入住新型社区的群众既拥有同城市社区一样的基础设施和公共服务,又能享受家乡美丽的田园风光。超化新区、刘寨轩辕、牛店金泽苑、产业聚集区锦绣、米村和盛嘉园、来集浮山雅居、袁庄易地扶贫搬迁新区等社区已形成万人规模且紧邻城区、镇区、产业园区,形成人口、产业聚集,成为新密新型农村社区蓬勃发展的活力所在。“七纵六横、内捷外畅”的骨干路网架构基本形成。新型城镇化以顺畅的交通路网为先导,按照融入大郑州、对接航空港的目标,骨干路网与城乡道路一体规划、同步推进。累计实施路网建设项目个、公里,以郑少高速、郑尧高速、郑登快速通道、G、G、S、大学南路、密州大道等“七纵六横”道路为骨干的城乡一体、通行顺畅路网体系基本形成。生态廊道基本实现全覆盖。按照“1”规划和主干路网绿化全覆盖的要求,坚持“林随路走、路林相随”的绿化理念,高标准建设生态廊道。累计实施廊道64条公里,绿化面积万平方米,建设森林公园和森林体验园12个、生态水系28公里,全市森林覆盖率达42.15%。中心城区带动作用明显增强。把中心城区作为统筹城乡、以城带乡的主体,拉大城市框架,增加城市厚度,提高公共服务能力,打造人口集聚、转型发展的主阵地。累计投资70余亿元,实施市政道路等基础设施项目42个,南水北调引水入密工程、集中供热、中医院迁建等公共服务项目12个,商务商业项目17个,形成双十字景观大道。特色商业街区已建成面积1.51平方公里,中心城区建成区面积达25平方公里,聚集人口25万以上,辐射带动作用明显增强。产业集聚区(新密新区)提速发展。累计投资20余亿元,建成主干路网14条40多公里,绿化廊道4条29.5公里万平方米,水、电、气、垃圾污水处理等覆盖到位。目前,产业集聚区已建成13.35平方公里,入驻企业家,规模以上工业主营业务收入实现亿元,税收3亿元,安排就业3万人,成为以环保装备、品牌服装为主导产业的二星级产业集聚区。
———2———
县域新型城镇化建设的做法体会
从新密近年来的探索实践看,推进县域新型城镇化建设,加快了城乡一体和全面建成小康社会进程,是符合新密实际的转型发展、科学发展正确道路,显示了强大的生命力。
(一)坚持规划引领,注重城乡一体。按照“四个合理”(合理的城镇体系、合理的产业布局、合理的人口分布、合理的就业结构)的要求,完成了新密市“三化”协调科学发展空间布局规划和市域城镇体系规划、产业发展规划、交通道路规划、生态廊道规划等专项规划的编制。城镇体系规划把全市个行政村中的71个并入14个城市社区,83个并入19个镇区社区,个并入56个新型农村社区。按照这一布局,现有农村70%的人口将进入城镇,30%的人口将集中居住在56个新型农村社区。通过规划实施,原村庄占地15.8万亩,新社区规划占地5.7万亩,全部社区建成后可节约土地10.1万亩,为新型工业化和农业现代化提供了较大的发展空间。交通道路和生态廊道规划按照“”和“1”标准进行,郑州至新密市区快速通道为双向8车道,两侧各50米绿化带;过境国、省道路为双向6车道,两侧各30米绿化带;新密市区至各中心镇道路为双向4车道,两侧各20米绿化带;各镇区至新型农村社区道路为双向2车道,两侧各10米绿化带,形成顺畅快捷的绿色通道。新型农村社区规划按照“五规合一”要求,引入城的理念,按照《新密市新型农村社区基础设施和公共服务设施配套规范化指导意见》(简称“1+25指导意见”),设施配套规划到位,产业发展布局到位,生态建设谋划到位,努力让群众不仅住得好,而且生活得更好。
(二)完善政策措施,破解建设难题。一是强化政策支持。市委、市政府成立了以书记、市长为指挥长的新型城镇化建设指挥部及其办公室,制定出台了《关于加快推进新型农村社区建设的若干政策》、市直部门支持新型城镇化建设具体措施的“1+21”政策支撑体系,为新型城镇化和新型农村社区建设快速推进提供了坚强有力的政策支持。二是多措筹集资金。采取村企共建、上级奖补、政府配套、社会捐助、民资投入等形式,整合18个涉农部门的项目和资金,首先保障新型农村社区基础设施和公共服务设施建设。近年来,各级财政共奖补资金4亿多元,整合各类资金6亿多元,双强村支部书记和民营企业家累计投入近9亿元。三是破解土地瓶颈。按照占补平衡的原则,充分利用山荒地、丘陵地、废弃地以及农民搬入社区后拆除旧宅整理出的土地等,有效解决新型农村社区建设用地。截止年底,全市正在建设和启动建设的78个新型社区一期工程,占地亩,节约土地1.5万亩。
(三)保护生态环境,建设美丽新密。持续改善人居环境,开展“清洁家园、美化乡村”、城乡环境卫生整洁行动、农村环境连片整治、采石场治理等综合整治活动,建立健全长效管理机制,全市城乡环卫保洁人员总数名,城区和农村分别建立了“集中收集、集中转运、集中处理”和“户投放、组保洁、村收集、镇转运、市处理”的运行体系;投资万元的餐厨垃圾无害化处理厂、投资2.5亿元的生活垃圾无害化处理厂建成运行,日处理餐厨垃圾35吨、生活垃圾吨,实现了垃圾的减量化、无害化处理和资源化利用;加强城乡污水处理,建设工业污水处理厂2家、市生活污水处理厂1家、乡镇生活污水处理厂8家、社区(村)生活污水处理设施20家,日处理污水12万吨。加强生态水系建设,建设引水入密工程,重点整治中小型水库35座,治理河道17.7公里,切实增强水资源保障能力。
(四)打造产业支撑,实现就业增收。以产业发展为支撑,以群众就业为根本,统筹推进新型工业化、农业现代化和现代服务业发展,真正使农民就地就近就业,实现了离土不离乡、就业不离家、增收不失地、就地城镇化。目前,全市建设省级产业集聚区1个,超化耐材、大隗循环经济等郑州市级专业园区2个,米村、岳村、苟堂等乡镇创业园3个、农民创业园33个,入住企业多家,创造就业岗位10余万个。
总之,新密市在新型城镇化建设中,按照“融入郑州、对接空港、创新驱动、持续转型”的发展总要求,以规划为引领,以交通道路为先导,以新型农村社区建设为突破口,以产业聚集为支撑,走出了一条符合新密实际的科学发展路子。总结近几年的实践,新密在推进新型城镇化实现城乡一体中还有不少差距和不足,需要深入研究,在规划、政策、机制、实践层面上进一步完善提升。
(一)“一村一点”的现象还比较突出,城区、新区、新市镇(重点镇)、大型社区和产业园区的支撑带动作用还存在不足。按照规划,新密个行政村要分别并城、并镇、并点到89个新型社区。在实践过程中,由于安置方式、资金来源、要素制约、民风民俗等不同情况,基本上是“一村一策”“一村一点”,全市在建和建成的78个社区中,达到万人规模的不足10个,整村搬迁或集中居住超过三分之二人口的行政村仅占十分之一。新市镇和重点镇建设规模和特色不明显,中心城区、组团新区、新市镇(重点镇)和大型社区的支撑带动作用不足,空间较大,任务很重。
(二)基础设施、公共服务、产业就业差距较大,城乡一体化仍不平衡。全市“七纵六横”大的交通路网已基本形成,但社区连接镇区、镇区连接城区的道路还存路网、路况不够完善、标准不高问题,社区气、暖、有线电视没有完全覆盖,教育、医疗与城区存在较大差距。尤其是城乡产业就业存在严重不平衡,入住新型农村社区的群众非农就业半径较大,持续增加收入存在困难,加之入住社区后生活成本增加,不能实现居住环境与就业增收、生活水平同步提高,在一定程度上影响了群众入住社区的积极性,若长期得不到改善,将可能形成新的“空心社区”。
(三)工作机制不够健全完善,发展的可持续性需进一步提升。一是投入机制不活。目前,基础设施建设和公共服务主要依靠政府投入,社区建设主要依靠补贴补偿撬动,没有形成社会资本、资源配置(如土地)、资金整合(如各级涉农资金)等投入新型城镇化的长效机制,资金投入制约因素日益凸显。从新密已建成社区情况看,一个户的农村社区,基础设施和公共服务配套资金缺口在万元左右。二是农村宅基地退出补偿和流转机制尚未完善。农民入住社区后,拆除旧宅进行土地整理,其建设用地指标不能跨区域流转,也不能实现同权同价同平台交易,致使补偿标准较低,农村积极性不高,宅基地盘活和退出工作不畅。三是入住社区群众保障机制不到位。以人为核心的城镇化科学发展政策配套较慢,在公共服务均等化方面存在不小差距;由于原村集体经济薄弱,甚至村集体建设用地使用权空白,土地产权制度改革、土地承包经营权流转相对滞后,群众财产性收入没有充分保障,加之入住社区后生活成本增加,服务管理缺位,也在一定程度上影响了部分群众入住社区的积极性。
———3———
推进新型城镇化科学发展的一些思考对策
新型城镇化、城乡一体化不是一样化、同质化,各地情况不同、基础不一、条件迥异,应在一致的目标下,结合各自实际,采取不同的理念办法、措施和途径,走一条充分发挥优势、富有区域特色、能够借鉴复制的路子。
对新密而言,作为郑州都市区的重要组团,航空港经济区的紧密毗邻,中部经济较为发达县(市),新型城镇化尤其农村社区建设起步较早地区,应该把新型城镇化作为加快转型发展的重要引擎,坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,按照“融入郑州、对接空港、创新驱动、持续转型”的发展要求,深入推进“交通路网、现代产业、新型城镇、生态环境、社会治理”五大体系建设,努力打造新型城镇化新样板,建设城乡一体示范区。
(一)优化发展布局,强化规划引领。在发展理念上由县域区域一体化向都市近郊新城、产业新区转变,在空间布局上由“一村一点、一村一策”向“片区开发、组团建设”上转变。新密不仅有中心城区距郑州中心城区30公里、新密新区(产业聚集区)距郑州中心城区和航空港区10分钟车程的区位优势,而且有山地城市的生态宜居特色,能够有效承接郑州中心城区人口外溢和航空港区产业外延,在建设近郊新城、产业新区上具有很大的空间和后劲。在新密城镇化建设中,应强化中心城区和新区(产业聚集区)、新市镇(重点镇)、大型社区和产业园区的融合、支撑、带动作用。按照“一城一区、新市镇、新型社区”的规划布局和“四优先”原则,中心城区、新区(产业聚集区)要扩容,将中心城区和新区(产业聚集区)规划区周边三公里纳入规划发展区,加强规划管控聚合,实行组团发展,实现并城并区。新市镇(重点镇)和产业园区要做强,根据新市镇(重点镇)的自然地理、基础条件、资源特点和发展前景,结合产业特色,科学界定规模,重点培育工业强镇、商贸重镇、旅游名镇、宜居大镇,成为产业发展和人口聚集的重要节点。新型农村社区要做大,严格控制“一村一点”,更不允许“一村多点”,具备搬迁安置条件的要合村并城并镇并点建设大型社区,增加社区服务功能,加快医疗、教育等公共服务和商业餐饮、健康养老等配套设施建设,推进土地流转和农民创业园建设,形成聚集集约效应。同时,社区规划要适应农村群众生活习俗,坚持低密度、高品位、尽量不建高层,适当保留群众有生活习惯和需求的小菜园等。特色保留村要做美,依托丰富的历史文化资源和优美的自然风貌资源,一村一特色、一村一景观、一村一文化,保留历史文化,保留田园风光,保留群众“乡愁”,建设美丽乡村。
(二)加快产业发展,加速产城融合。没有产业就不能支撑持续发展,没有就业就无法吸引人口聚集。要按照产城融合、互动发展的理念,在城区、镇区、大型农村社区周边规划建设产业创业园区,在产业聚集区和工业园区周边增加社区居住服务功能,引导人口和产业等要素集聚,实现产业发展与城镇建设互动融合,创造具有吸引力和竞争力的投资、工作和生活环境。要发展一批优势产业和强镇、强区。中心城区以商贸服务业和完善的公共服务成为吸引人口的高地;新区(产业聚集区)做大环保装备和品牌服装两大产业,同时建好创新创业综合体,发展承接航空港外延的物流等产业。要发展在城镇规模、产业带动、承载能力等方面都比较强的新市镇、产业园区,如超化新市镇+耐火材料工业园区+超化新区(大型社区)、大隗新市镇+造纸循环经济园区、刘寨新市镇+黄帝宫文化旅游产业园+轩辕社区(大型社区)、白寨新市镇+野生动物园旅游区+大型宜居社区、米村消防装备产业园+和盛嘉园大型社区、袁庄密登堡葡萄酒庄+旅游扶贫+合村并城大型社区、尖山风景区+伏羲古镇+易地扶贫搬迁社区等,形成一批功能完备、产业突出、就业充分、人口聚集、特色明显、持续发展的强镇、强区。要大力发展都市现代农业,实现农业转型升级,增加农民收入。突破一家一户传统农业生产方式,利用政策引导和奖补杠杆,通过土地流转、搬迁旧宅腾退土地入股、发展家庭农场等方法,大力发展都市近郊型生态、休闲、观光、高效农业和高标准良田,实现规模经营、生产发展、农民增收、生态优化、保护耕地的良好效果,解除进城、进镇、进区农民的后顾之忧。
(三)完善基础设施,牵引城乡一体。城乡一体不仅要在空间上实现一体化,更要在城乡人与人之间实现一体化。空间一体化重点是完善交通路网布局,加快“七纵六横”大交通路网建设,使每个乡镇都有高速公路、快速通道、国省干线公路,实现任何地方10分钟上高速、快速、国省干线,20分钟联通新密主城,到达郑州中心城区、航空港区均不超过30分钟。同步推进县乡道路、园区和社区之间道路一体规划,一体建设,统筹建设资金,提高建设标准,形成内捷外畅的交通路网,在空间上实现城乡一体。同时,要加快供水、供电、供气、通信、垃圾污水处理等全部覆盖到镇区、园区和社区。要实现公共服务均等化,把优质教育、医疗、公共文化、健康养老等资源向组团、聚集区、新市镇辐射,采取设立分校分院、委托管理、合作体和吸引社会资本的多种办法,提高群众享受优质公共服务水平,实现城乡人与人之间的一体化。
(四)强化要素配置,确保持续推进。首先要破解土地制约。稳妥推进土地承包权和集体建设用地使用权流转,探索建立土地流转公开交易平台,出台指导价格和补贴政策,促进土地承包权有序流转;搭建集体建设用地指标交易平台,对进入城区、镇区、社区的农村宅基地,建立有偿退出机制,土地整理腾出的建设用地指标可以置换到城区、镇区、产业聚集区,收益归村集体经营和群众所有,一方面盘活建设用地,另一方面增加群众财产性收入,调动群众拆旧退出的积极性。二是要破解资金制约。加大财政投入基础设施和公共服务的力度,充分用好用活各类拆迁征补补偿资金、土地开发建设收益资金、各级涉农项目资金等,创新民营资本参与新型城镇化建设的途径,探索公益性和商业性基础设施、公共服务建设与开发相结合的办法,加大市场化运作力度,实现“公商协同、以商补公”的政府与社会力量共同推动城镇化建设的发展机制。三要破解新型社区服务管理体制制约。一方面要按照新型社区并城、并镇、并点的特点,科学合理设置党组织、居委会,形成适应新社区的服务管理模式和机制。另一方面,稳妥推进农村集体经济组织产权制度改革,坚持由集体经济组织掌控旧宅退出的集体土地及收益、不动产项目,探索股份制改革,确保农村集体财产保值,确保农民更多财产收益,保证社区管理服务正常运行,保证入住社区群众生活质量水平提高,推动新型城镇化、城乡一体化持续健康发展。
感谢阅读/分享
